A Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) aprovou nesta quarta-feira o projeto de lei complementar (PLP) 41/2019, que define mecanismos de avaliação e revisão dos incentivos fiscais concedidos a pessoas jurídicas pela União e que resultem em diminuição da receita ou aumento de despesas. Os senadores aprovaram um requerimento de urgência para votação da matéria no Plenário.
O relator, senador Oriovisto Guimarães (Podemos-PR), deu parecer favorável ao texto alternativo aprovado pela Comissão de Assuntos Econômicos (CAE) e apresentou quatro subemendas. O projeto original é do senador Esperidião Amin (PP-SC). O substitutivo aprovado na CAS em dezembro de 2019 foi apresentado pelo então senador Luiz Carlos do Carmo (GO).
A proposta busca aperfeiçoar a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF — Lei Complementar 101, de 2000) para avaliar o alcance e o impacto dos benefícios fiscais sobre as contas de estados e municípios. O texto alternativo também modifica o Código Tributário (Lei 5.172, de 1966) e a Lei Complementar 105, de 2001, que trata do sigilo das operações financeiras.
A proposta possui dois eixos principais:
- a obrigação de avaliar os benefícios e incentivos;
- e a fixação de metas para os benefícios, que não deverão ser renovados caso as metas não sejam atingidas.
Para Oriovisto, a questão é de extrema importância uma vez que isenções, incentivos e benefícios tributários “abrangem proporções gigantescas”. No caso da União, o gasto tributário observado em 2019 foi de aproximadamente R$ 321 bilhões, e manteve-se nesse patamar em 2021, segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). “São gastos tributários da ordem de 4,3% do Produto Interno Bruto (PIB) somente da União, e grande parte desses incentivos e benefícios são usufruídos por pessoas jurídicas”, aponta. Segundo o relator, por contemplar recursos públicos, as políticas financiadas por subsídios devem ser monitoradas e avaliadas periodicamente.
Segundo o relator, a legislação que regula esse aspecto das finanças públicas é “lacônica”: apenas um artigo da LRF enuncia um princípio geral de avaliação de impactos e medidas de compensação para uma parte desses incentivos, denominados “renúncia de receitas”. “Essa escassez normativa contrasta com o elevado grau de detalhamento com que é limitada, monitorada e regulada a despesa pública, ou o gasto direto, seja na LRF seja em outros atos normativos. Portanto, é premente que nosso ordenamento jurídico nacional avance na direção de uma regulação precisa e completa sobre o tema de incentivos e benefícios”, pondera Oriovisto.
Regras
O texto introduz na LRF critérios objetivos, metas de desempenho e procedimentos para a concessão, alteração e avaliação periódica dos impactos econômico-sociais de incentivo ou benefício de natureza tributária, financeira ou creditícia para pessoas jurídicas do qual decorra diminuição de receita ou aumento de despesa. De acordo com o texto aprovado, o projeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) será integrado por um Anexo de Benefícios e Incentivos, de natureza tributária, financeira ou creditícia, que conterá a previsão dos benefícios que produzirão efeitos no exercício de referência e nos dois anos subsequentes. O Tribunal de Contas da União (TCU) examinará o instrumento de concessão do incentivo e sobre ele emitirá parecer, a ser encaminhado ao Congresso.
O projeto estabelece que a renúncia fiscal compreenderá anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, diferimento, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos, contribuições e outros benefícios que:
- excepcionem o Sistema Tributário de Referência;
- concedam tratamento preferencial ou diferenciado a determinado grupo de contribuintes em função de sua situação individual ou que beneficiem atividades, setores econômicos ou regiões determinadas; e
- destinem-se ao custeio de políticas públicas, mediante redução da arrecadação potencial. Metas de desempenho
O ato normativo de concessão, ampliação, manutenção ou renovação de qualquer benefício de natureza tributária, que implique renúncia de receita e cujo beneficiário seja pessoa jurídica, deve especificar os objetivos de política pública a que se destina e estar acompanhado de prazo de vigência e metas de desempenho. O documento deve ainda atender aos critérios de funcionalidade e efetividade e ser administrado mediante mecanismos permanentes de avaliação e transparência, que atendam aos padrões mínimos estabelecidos pelo Poder Executivo da União.
O relator excluiu da obrigatoriedade de avaliação as políticas destinadas a micro e pequenas empresas. O texto estabelece que a apuração de metas dos benefícios fiscais deve levar em consideração as eventuais falhas do poder público em cumprir com as suas responsabilidades dentro da política implementada.
Toda e qualquer renovação de incentivo ou benefício deve apresentar novas metas de desempenho global da medida, a serem alcançadas no período de vigência subsequente, ficando condicionada à comprovação do atingimento de, no mínimo, 75% das metas de desempenho previstas para todo o período original de vigência.
Os incentivos e benefícios não renovados em razão de não se atingirem as metas não poderão ser objeto de nova proposição normativa ou legislativa pelo período de cinco anos. A lei resultante da aprovação do projeto entrará em vigor no ano seguinte ao de sua publicação.
Causa e efeito
Uma das subemendas apresentadas pelo relator estabelece que o ato normativo de criação, renovação, prorrogação ou ampliação de benefício ou incentivo deve ser acompanhado de estudo econômico. O documento precisa demonstrar a relação de causa e efeito pretendida entre a concessão do benefício ou incentivo e os objetivos a ele designados na dimensão das metas de desempenho definidas.
Outra subemenda determina que as metas de desempenho devem ser fixadas em caráter individualizado para cada beneficiário, sendo a sua avaliação também individualizada. No trecho que trata da dispensa de avaliação no caso de micro e pequenas empresas, o relator incluiu uma ressalva: a avaliação deverá ser feita quando se tratar de exigência prevista em atos normativos.
Segundo Oriovisto Guimarães, a subemenda foi feita para “casos em que se justifique essa avaliação individual quando da definição das regras do próprio benefício”. “Um projeto de natureza transversal não pode limitar a possibilidade de que a legislação do ‘Simples’ ou de outro regime de tributação favorecida a microempresas entenda necessário estabelecer algum tipo de disciplina de metas individuais. Assim, a própria lei de instituição ou regulamentação do regime favorecido poderia solicitar, caso entenda necessária, tal exigência. Portanto, a dispensa genérica de metas individuais para tais benefícios poderia permanecer, mas sem impedir que a legislação do próprio benefício as estabeleça”, argumentou.
Os incentivos reabertos de acordo com a Lei Complementar 160, de 2017, que trata de convênio que permite a estados e ao Distrito Federal deliberar sobre a remissão dos créditos tributários isenções e incentivos fiscais, podem continuar sendo aplicados como pactuados. Mesmo assim, deverão se submeter à obrigatoriedade de avaliação periódica e a todas as demais exigências administrativas estabelecidas pelo PLP 41/2019.
Subvenções
Oriovisto acrescentou a previsão de um padrão simplificado de relatórios de avaliação dos incentivos e benefícios para os pequenos municípios de população inferior a 50 mil habitantes, a ser estabelecido pelo regulamento. “Dessa forma, o projeto oferece a esses entes um tratamento menos exigente em termos de recursos administrativos e técnicos para a preparação dos documentos”, explicou.
Ele também alterou a redação para determinar que apenas atingir as metas de desempenho traçadas não garante, de forma automática, a renovação do incentivo ou benefício. “É um critério necessário, mas não suficiente. No caso, de atingimento final de um objetivo, pode tornar a política pública operacionalizada por incentivo ou benefício, desnecessária”, explica.
Com a ampliação do incentivo ou benefício de natureza tributária, financeira ou creditícia para pessoas jurídicas do qual decorra diminuição de receita ou aumento de despesa, o relator modificou as determinação sobre “renúncia de receita” para regras sobre “renúncia de receita e incentivos ou benefícios de natureza tributária, financeira ou creditícia”. Oriovisto explica que “os incentivos e benefícios tributários, creditícios e financeiros são assistências governamentais realizadas não apenas por renúncias de receitas, mas também por subvenções econômicas, assunção de dívidas, programas com taxas diferenciadas, e outros instrumentos que elevam a despesa pública”.
Zona Franca de Manaus
Durante a discussão da matéria, a bancada do Amazonas defendeu uma emenda para excluir a Zona Franca de Manaus (ZFM) da política de metas prevista no PLP 41/2019. Para o autor da sugestão, senador Eduardo Braga (MDB-AM), a avaliação quinquenal prevista na matéria “conflita potencialmente com a existência da ZFM como um todo, que apresenta previsão constitucional de duração até 2073”. Ainda de acordo com a emenda, as metas específicas para a ZFM deveriam ser fixadas pela Superintendência da Zona Franca de Manaus (Suframa).
A emenda não foi acolhida pelo relator.
— Sou um defensor da ZFM. O projeto não torna a ZFM uma figura de incentivo fiscal de duração quinquenal. Apenas dispõe que cada um dos benefícios individuais da cesta integrada que a compõem sejam avaliadas nesse período mínimo — afirmou Oriovisto.
Para o autor do projeto, senador Esperidião Amin, o PLP 41/2019 não ameaça a ZFM.
— Todo benefício fiscal pode ser dado, mas tem que ser avaliado segundo três fatores. Gera ou mantém emprego? Dá competitividade ao setor que ampara? O povo ganha o que com isso? É preciso avaliar. Não estou pedindo para passar o cutelo em ninguém — comparou.
Com a rejeição da emenda, o senador Eduardo Braga deve apresentar um requerimento em Plenário para que o PLP 41/2019 seja apreciado pelas comissões de Desenvolvimento Regional (CDR) e Fiscalização e Controle (CTFC). Ele quer informações sobre indicadores de geração de emprego e desenvolvimento econômico na área de influência da ZFM.
Fonte: Agência Senado
